在黨中央提出加強社會建設的大背景下，完善基層建設，實現公共服務專業化、均等化已經成為各級政府在社會管理創新的重要抓手。歷來擔任改革急先鋒角色的南海已經邁開了自己的步伐。日前，南海組織了30多人的專題培訓班赴順德、深圳考察學習，交流社會管理創新經驗。

與南海在基層設立社區服務中心，全面統籌社區服務功能，推動城鄉統籌公共服務均等化所不同的是，深圳南山區招商街道花果山社區以購買服務的方式，將大部分原由居委會承擔的業務以打包形式交予社會組織負責，開啟了另一種政府職能轉移、延伸基層服務的嘗試。

究竟政府管理和服務以何種方式延伸和完善，才能實現最大效果？花果山社區的實踐對南海有何借鑒意義？本報試圖以花果山社區的實踐為參照，探尋南海的社會管理的可能路徑。

社會組織承接居委會職能

談到花果山社區的實踐，深圳南山區招商街道相關負責人不斷強調的一句話是：這一切都是摸索前行，未有先例來借鑒。

從2008年起，花果山社區就嘗試引入深圳市婦聯南山區陽光家庭綜合服務中心。2011年，陽光家庭服務中心以總計190萬元，用政府購買服務的形式，將原有機構正式升級為社區服務中心，為社區居民提供心理咨詢、養老扶助、個案服務等10多項專業化服務。

“原來社區管理和服務全部由居委會和社區工作站的一套人馬負責。”陽光家庭花果山社區服務中心副主任黃曉玲介紹說，購買服務之后，現在社區內的計生、出租屋管理、安全生產、城市文明小區、維穩、司法調解、社區網站建設、計生宣教、公共文化、關心下一代，甚至購買社保醫保等工作全部由社工機構性質的社區服務中心承接。

據了解，目前居委會僅保留社區自治、民政、低保、殘聯等工作，“居委會的主要任務是監督社區服務中心的運作。”黃曉玲說。

這一做法的背后，是深圳以一種新的方式，探尋基層服務的專業化和高效化。招商街道黨工委書記黃立新曾提出，通過服務代替管理，淡化管理強調服務。“既然社工機構已經獲得認可，具備了承接的條件，為何不干脆讓他們用更專業的服務手段承接居委會的工作？”

“如此一來，原本居委會與政府的上下級的關系，變成了社會組織與政府的合同關系，最大的變化是服務的專業化和工作效率的大幅提升。”華中師范大學社會學教授向德平說。

而與之不同的是，南海選擇了通過“村改居”推進政經分離，將農村社區轉變為城市社區，村(居)委會主任則不能兼任經聯社社長，進而合并小的村居，形成適當規模的村居，而后建立社區服務中心，將政府的公共服務延伸基層，推進城鄉公共服務的均等化，以此減少政府的投入。

“通過這種方式，幫助基層黨組織和自治組織從繁雜的經濟事務中脫離出來，回歸至社會管理和公共服務的本質，而集體經濟組織，則由專人來打理。”南海區城鄉統籌部負責人說。

在政經分離后，在轄下224個村，南海按照“一村一社區”方式，建立起社區服務中心、社區活動中心和社區綜治中心這“三大中心”，以及社工工作站、社區警務室、圖書室、星光老人之家等設施，初步形成“區—鎮街—村”三位一體的行政服務體系，實現了辦事、看病、矛盾化解不出村。

兩種基層服務延伸的探索

事實上，深圳南山區與南海的兩種嘗試，也不是完全沒有共同點。向德平表示，兩地的嘗試，最大的共同點就是目標下沉，強調基層服務。

在業內人士看來，深圳之所以能夠在社會組織承接政府職能領域先行一步，與政府的大力投入，以及社工組織能力建設相對成熟密不可分。

與南海尚存大量農村社區不同的是，深圳的城市化水平已經達到相當程度，政府工作中心已經從經濟建設全面向社會建設過渡，因此如何完善社區服務自然成為重中之重。

與此同時，深圳市早在很多年前就通過與香港的聯系，開始了大力培育和發展社會組織。據媒體報道，截至9月底，深圳市登記社會組織5353家，社會組織從業人員共計約10萬人。僅招商街道就云集了20多個社會組織。

而南海選擇從切分基層格局，通過自治組織和經濟組織的分離，再實現公共服務延伸的路徑，是由南海的實際情況決定的。

“因為南海農村集體經濟占經濟總量過半數，龐大集體資產背后的經濟組織、黨組織和自治組織捆綁一起，根本無暇顧及基層服務。如此一來，推行政經分離自然是前提之舉。”南海區城鄉統籌部負責人說，自治組織不再深陷經濟升值、分紅事宜，才可能全心投入社會管理和公共服務。與此同時，南海的社會組織發育程度以及能力建設也讓政府職能向社會組織轉移的步伐有所束縛。

按照主政者的設計路線，南海在政經分離后，再通過合并村居改革，設立村級行政服務站，將公共服務延伸至村居。通過梳理農村管理架構，再培育和發展NGO組織，實現政府職能向社會組織轉移，進而為市民提供多元的社會服務，實現社會建設的目標。

南海已開始這種嘗試，不僅在8個鎮街全面設立社工委，還成立鎮街社工工作中心、社工工作站，大社區理事會、出租屋主聯合會等機構。

區委副書記、區社工委主任孔海文表示，南海社會工作的目標，是建立“以社區黨組織為核心、社區自治組織為主體、社區服務中心為載體、社區經濟組織為支撐、社區群團組織為紐帶、社會其它組織為伙伴、社區公民廣泛參與”的基層管理模式。

目前，南海正在研制政府購買社會服務目錄的基礎，設立政府購買服務資金和社會建設創新專項獎勵基金。桂城、大瀝、羅村均已開啟政府購買服務的大規模嘗試。

業內人士表示，深圳、南海的兩種不同基層服務延伸方式的探索，均是從本地實際情況出發，究竟哪一種更符合現實要求，需要時間來檢驗。

事實上，盡管條件成熟，如此大手筆的改革，花果山社區依舊也引來不少不同的聲音：綜治維穩，安全生產等有些項目社工機構能否承接？如何進行監管？在學習考察的南海學員中，同樣的質疑聲也存在。

社會組織經常在政府機構“不愿轉”和自身“無能接”之間糾結，尤其這種糾結的背后使原有服務供給格局、既得利益格局被不斷打破，這就使得社會組織在開展工作時會遭遇阻撓。

花果山社區居委會原本有17位專職的協管人員，加上此前進駐的10位社工，一共27人，目前服務中心僅剩下19人，也就是說有8人轉移。“這是一次破除利益格局的行為，遇到的阻力自然最大。”黃曉玲說。除了人員安排之外，監管也是一個難點，再加上居委會和社會組織的分工難題，招商街道負責人坦言，探索困難重重。

不過在向德平看來，如果想給政府松綁，就必須培育社會組織，轉移政府職能，這是未來的方向，現在深圳只是做了一個前期的小型探索，“現代社會管理體制建設就包含著兩個基本目標，即一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效；另一方面要加快社會的自我發育，增強社會自我管理的能力。”

所謂提高政府管理能力與成效，應該把重點放在社會資源的分配，建立公平機制，這是社會管理的本質。“因此，政府需要給社會提供更多的社會服務，這是社會管理最重要的方式。”

按照向德平的理解，無論是南海、還是深圳、抑或是實施政社分離改革的順德，促進社會發育，社會組織與政府達成了相對信任的關系，從而實現政府職能轉移都是未來的方向。“因為社會組織是市場化的組織，能夠提供比政府更好的品質服務。”向德平說，成立社會組織與社會組織承接職能之間的跨度很大，政府需要拿出精力來，除了孵化之外，還需要對社會組織的成長提供一定的支持空間，對能力建設進行培訓，督導，評估，讓社會組織盡快成長，滿足政府需要和群眾需要。